地方政府债券是积极财政的重要抓手，同时关乎稳增长与防风险，地方政府债务风险是当前三大重点领域风险之一，也是近年政府工作报告的重点着墨领域之一。伴随经济发展周期转变、隐债化解成效持续显现，关于地方政府债券的发行使用、地方政府债务风险也将呈现诸多变化。比如，截至3月4日，新增专项债中用于项目建设的专项债发行规模达7969.1亿元，较去年同期的5192.2亿元增长明显，稳投资诉求边际上升；去年底中央经济工作会议也更加强调融资平台“经营性债务风险”等。本文将聚焦地方政府债务领域，对于2026年进行展望。

　　从新增规模来看，2026年政府工作报告拟安排新增专项债券4.4万亿元，与2025年持平，有利于稳定市场预期、持续托底基建投资。在延续较强财政支撑力度的同时，政策同样强调“优化结构、提升效率”。后续将在巩固“52号文”改革成果的基础上，进一步加强以下三方面工作：一是完善专项债项目负面清单管理，重点解决“投什么”的问题，通过放宽准入限制，为财政支出结构优化和新动能培育提供制度空间；二是完善“自审自发”试点，重点解决“怎么快”和“谁负责”的问题，通过简政放权与压实责任，提升稳投资的时效性和精准度；三是明确专项债重点投向重大项目建设、置换隐性债务、消化政府拖欠账款，实现“稳投资”与“防风险”并重。值得关注的是，报告特别强调“单列并提高用于项目建设的专项债券额开云官方 kaiyun官方网度”，将项目建设类专项债与其他用途明确区分，防止化债、清欠等多元目标挤占基建资金池，更有利于加快形成实物工作量、托底投资增速。

　　从年初发行看，在“负面清单+自审自发+用途单列”的政策组合推动下，地方债发行明显提速。截至3月4日，新增专项债中用于项目建设的普通与项目收益专项债发行规模达7969.1亿元，较去年同期的5192.2亿元增长明显；该类债券占新增专项债的比重也较高，达88.3%，专项债对稳定投资的托底作用边际改善，为全年基建投资平稳运行打下基础。

　　此外，中央层面同步打出政策组合拳：一方面，通过“单列项目建设额度”，以及“提高财政资金使用效益”“防止低效无效投资”等要求，倒逼地方强化项目论证、绩效评估和全生命周期管理，严防专项债资金闲置、挪用和低效使用持续侵蚀财政空间；另一方面，叠加8000亿元新型政策性金融工具和7550亿元中央预算内投资，在避免直接推升地方债表内杠杆的前提下，重点撬动“两重两新”、民生短板和智能经济等关键领域投资，支持“投资于人”和新旧动能转换。

　　近年来地方债治理始终围绕“遏增化存”推进，在一揽子协同化债政策支持下，隐性债务置换稳步推进，目前6万亿元限额置换债已发行使用逾三分之二，部分高风险省份退出重点监控名单，融资平台数量和债务规模明显回落，化债成效阶段性显现。在既有化债框架成效逐步显现的背景下，今年明确“积极有序化解地方政府债务风险”，并进一步要求“督促各地主动化债”，推动化债资金与工具前置、节奏加快。同时，中央与各地政府工作报告中普遍强调，把不新增隐性债务作为“铁的纪律”，强化全口径监测、终身问责和倒查机制，做到“发现一起、查处一起、问责一起”，在“化存”的同时更加突出“严控增量”和防止“前清后欠”。

　　在高压监管和制度完善的背景下，违规新增隐性债务和“涉民涉众”式风险仍未完全杜绝：审计结果显示，重点审计的部分省份自2023年3月以来依然存在违规新增隐债，既包括通过指定国企垫资、财政兜底新增隐债约59.09亿元，也包括融资平台向1600多人、45家公益组织和村集体募资形成隐债约1.5亿元，暴露出基层层面的合规短板与社会风险隐患。展望后续，随着6万亿元置换债在2026年前后基本发行完毕，隐性债务化解将从集中置换阶段，转向以“不新增”为硬约束、以长效监管机制和平台经营性债务市场化重组为主的常态化阶段，在守住系统性风险底线前提下，更加注重“化债与发展”的统筹平衡。

　　根据2025年12月中央经济工作会议、2026年政府工作报告，今年的化债重点从“隐性债务”转向“经营性债务”，这标志在大规模隐性债务置换取得阶段性成效后，化债工作的重心正由存量隐债置换，逐步拓展至“优化重组+经营性债务化解+城投转型” 的系统性治理新阶段。根据人民银行数据，伴随退平台推进，经营性债务规模由2023年的19.7万亿元下降至至2025年三季度进一步下行至约7.5万亿元。不过市场化机构多以发债城投有息负债作为的估算经营性债务的广义口径。预警通口径下2024年末城投有息债务规模58.71万亿元、无息债务（应付账款和应付票据）为5.13万亿元，按照10.5万亿隐性债务均为城投体系内债务估算，2024年末经营性债务规模约为53.34万亿元，付息和化债仍然不小。尤其是区县级城投，抗风险能力较弱，短期借款明显高于地市级、省级，并且很多中小区县级城投并未发债，若将这部分城投短期借款和非标考虑在内，区县级城投企业的风险敞口规模或更高，弱区域、低层级城投风险或更值得关注。

　　对于经营性债务化解，当前政策一方面强调落实“加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法”的实施路径，本质是在短期内以时间换空间，降低融资平台的还本付息压力，缓释流动性风险。地方政府对经营性债务并不具有或有偿还义务，因此经营性债务的化解或更多以金融化债形式推进。考虑到中小银行风险也是当前亟待解决的重点问题，推动金融化债需以国有大行承接为主，也可由大行牵头以银团方式推进。此外，还需注重优化银行体系的约束激励机制，通过补贴、激励、考核机制激发银行参与化债的意愿，避免多重博弈下金融化债推进受阻。

　　另一方面，将继续“分类有序推动平台改革转型”，核心是增强企业内生造血能力，让城投企业在与政府信用逐步脱钩后，仍具备债务偿付能力，并通过可持续发展在中长期解决历史债务问题。对于城投转型，需把握定位、顺势而为、盘整“三资”、因地制宜四个关键词，同时注重资产和债务管理的规范性、盈利模式的可持续性，发挥第三方“纽带”作用实现协同管理。

　　今年政府工作报告依然强调“加快加力清理拖欠企业账款”，对以应收应付关系等无息形式广泛存在于各地政企之间、企业与企业之间的债务风险问题的解决，仍是2026年关注重点。事实上，近年来政策持续加大企业账款清欠力度，《清理拖欠企业账款专项行动方案》《关于解决拖欠企业账款问题的意见》《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》等政策文件相继落地，目前已取得阶段性成效。其中，对于事业单位、地方国企、融资平台对民营企业或其它企业的拖欠款，主要通过大型银行设立的清欠专项贷款予以解决，2025年三季度以来，清欠专项贷款发放明显提速，有利于畅通资金循环；对于政府拖欠款，在化债政策持续推进下，整体拖欠规模也有所收缩，根据我们测算，2024年来自于政府部门拖欠款的坏账准备为1.14万亿，较2023年的2.5万亿大幅下降。但当前拖欠企业账款规模依然较大，以政府欠款为例，整体规模或超11万亿（由于部分账款尚在正常账期内，实际形成拖欠的可能低于此数），很多被欠款的主体都是以中小城投平台为主，不仅会形成资金占用、影响被欠企业投资扩产，也会对区域营商环境、政府信用乃至社会民生、国民经济良性循环产生负面影响，因此解决清理企业欠款依然具有必要性。

　　对于政府拖欠款，本次报告仍表示部分政府拖欠可通过专项债解决，我们认为，对于拖欠规模相对较小的区域，新增专项债额度可更多用于项目建设，而对于部分拖欠款规模较高的省份，用于解决政府拖欠问题的地方政府债券额度可有所增加，在进一步压缩存款拖欠款规模的同时，也有助于通过加速企业回款提升区域经济活力。对于其他类型的拖欠款，仍需以金融机构为主，由于当前主要通过大型银行设立的清欠专项贷款予以解决，后续可考虑通过财政补贴、央行提供低成本长期资金、优化考核方式等引导更多优质银行在自身风险可控的前提下参与。

　　今年政府工作报告首次指出要“优化债务监测考核指标”，这意味着地方债务风险评价体系将逐步从单纯考量经济财政对地方政府债务的承载力，转向综合考量流动性压力、债务使用效率、全口径债务承载力。

　　从当前的主要指标看，我国主要以债务率为主评估政府债务风险，并设置红、橙、黄、绿分档机制评估各地债务压力；同时为实现国际可比，也采用负债率衡量地方债务压力。这两个指标是衡量地方可支配财力、经济发展水平对政府债务承载能力的关键指标，后续仍将作为衡量债务风险的核心指标。伴随着我国地方债务管理的综合性、系统性不断提升，相关指标体系也需要进一步丰富和完善，进一步增加更多流量指标，以及代表债务效率、撬动能力、债务覆盖能力的指标有望。

　　具体来看，指标体系优化可聚焦以下四方面：一是立足区域风险“一盘棋” 考量，构建基于全口径债务规模的债务率指标，将法定政府债务、隐性债务、政府拖欠款、城投经营性债务、国有企业债务等全部纳入债务统计口径，全面衡量地方整体债务风险；二是提升利息负担率的监测权重，利息支出直接关系地方财政流动性和债务风险防控，是债务风险预警体系的核心关注指标；三是结合高质量发展要求，探索增设债务使用效率指标，重点考核政府债券资金、化债资金的使用效率，以及债务对应项目的经济效益和社会效益，确保资金“用在刀刃上”，推动形成“债务—资产”的有效转化；四是除财政、经济外，可考虑不同偿债来源的实际债务承载能力，如研究设立债务有效国有资产比率等指标，从资产端衡量区域实际债务负担水平。

　　2023年10月召开的中央金融工作会议就提出“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”，我国自此进入债务长效管理建设期。值得关注的是，今年关于长效机制的表述出现边际变化：政府工作报告提出“构建统一的政府债务管理长效机制”，较此前新增“统一”关键词。构建政府债务管理长效机制的内涵主要包括三方面：构建全口径债务监测机制、构建与高质量发展相适配的债务管理机制、转变债务形成机制。结合这三方面内涵，今年政府工作报告强调的“统一”，核心体现在以下三个层面：

　　一是债务口径和监测口径的“统一”。即逐步将所有类型的政府相关债务全部纳入统一“账本”进行监测和管理，既包括国债、地方政府债券、隐性债务，也涵盖政府拖欠款、地方国企经营性债务等，同时确保数据真实、准确、完整，解决债务底数不清的问题。这是准确研判债务风险、合理制定债务管理政策的前提，也是构建长效机制的基础。

　　二是债务管理机制与经济社会发展目标的“统一”。政府债务管理长效机制的核心目标，是实现与高质量发展的适配性。一方面，要把握好经济增长与债务规模的平衡关系，尤其是在新旧动能转换过程中，精准判断传统动能债务风险释放和新动能发展的增量债务需求，在政策制定中平衡好稳增长和防风险的关系；另一方面，要避免因央地之间、政府与市场主体之间的利益冲突，导致债务管理机制与管理成效出现偏离。需通过优化约束激励机制，激发地方政府和国有企业等主体在化债过程中谋发展的动力，既杜绝重回大规模举债的粗放式发展老路，也防止因化债负担过重，制约地方的发展能力和发展意愿。

　　三是政府间财权利、事权和支出责任的“统一”。理顺中央与地方、政府与企业之间的权责关系，提升地方财权与事权的匹配程度，缓解地方政府财政压力，这是转变债务形成机制的关键。要持续深化财税体制改革，适当上移部分地方支出责任至中央，增加地方自主财力，同时激发民间主体的投融资积极性，从源头上减少地方政府对隐性债务的依赖。

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